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黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出“加快建設金融強國”“穩(wěn)步發(fā)展數字人民幣”，為今后一個時期數字人民幣發(fā)展和完善提供了行動指南。面向經濟社會數字化、智能化發(fā)展趨勢，為深入貫徹習近平總書記關于金融工作的重要論述，順應實體經濟和金融體系對數字人民幣發(fā)行、流通、使用的新需求，把握國際貨幣體系演進的歷史趨勢，切實提升數字人民幣管理質效和服務能力，在總結十年研發(fā)試點經驗基礎上，中國人民銀行出臺了《關于進一步加強數字人民幣管理服務體系和相關金融基礎設施建設的行動方案》（以下簡稱“《行動方案》”），新一代數字人民幣計量框架、管理體系、運行機制和生態(tài)體系將于2026年1月1日正式啟動實施。
一、堅持與時俱進把握數字人民幣定位和發(fā)展方向
習近平總書記明確要求，“堅持在市場化法治化軌道上推進金融創(chuàng)新發(fā)展。金融的安全靠制度、活力在市場、秩序靠法治”。隨著2008年國際金融危機爆發(fā)，數字資產、加密貨幣和新型支付工具層出不窮。這既是經濟數字化、智能化在金融領域的客觀反映，也帶來了影子銀行、金融脫媒等一系列微觀宏觀金融風險挑戰(zhàn)。面對新形勢，主要經濟體中央銀行、國際組織紛紛開始中央銀行數字現金（Central Bank Digital Currency，CBDC）研發(fā)。2018年，國際清算銀行定義中央銀行數字現金為“中央銀行發(fā)行的價值/區(qū)塊鏈模式的數字現金”。歐洲中央銀行則定義為“一種以數字形式提供給公民和企業(yè)用于零售支付的央行負債”。這些經濟體和國際組織從中央銀行職責視角審視數字貨幣。
我國數字人民幣的研究和開發(fā)起步較早。2014年，在黨中央、國務院的統(tǒng)一部署下，中國人民銀行啟動理論研究和封閉測試。2016年，中國人民銀行提出了具有數字貨幣特征的電子支付工具（DC/EP）的法定數字貨幣理論框架構想，審慎科學穩(wěn)健試點探索數字人民幣（e-CNY）管理體系和運行機理。經反復論證和開放試點，初步構建了數字人民幣的生態(tài)體系，走出了一條以中央銀行為主導，依托商業(yè)性金融機構和現有支付體系，融合最新技術進展的中國特色數字貨幣發(fā)展道路。
當前，境內和跨境數字人民幣試驗推廣取得積極成效，在各國中央銀行試驗推進的項目中，數字人民幣處于領跑態(tài)勢。一是具備了通用混合型貨幣能力，數字人民幣既有賬戶模式，也有區(qū)塊鏈模式；既有軟件錢包，也有硬件錢包；既可以線上支付，也可以離線支付。二是具備了可編程型貨幣能力，利用數字人民幣智能合約，實現合同的數字化和強制自動執(zhí)行。三是具備了高效監(jiān)管型貨幣能力，管理透明度、標準化和互通性強。四是具備了全場景型貨幣能力，在批發(fā)零售、餐飲文旅、教育醫(yī)療、公共服務、社會治理、鄉(xiāng)村振興、跨境結算等領域形成了覆蓋線上線下、可復制可推廣的應用模式，在做好金融“五篇大文章”方面落地多個場景。截至2025年11月末，數字人民幣累計處理交易34.8億筆，累計交易金額16.7萬億元。通過數字人民幣APP開立個人錢包2.3億個，數字人民幣單位錢包已開立1884萬個。多邊央行數字貨幣橋（mBridge）累計處理跨境支付業(yè)務4047筆，累計交易金額折合人民幣3872億元，其中數字人民幣在各幣種交易額占比約95.3%。
同時我們清醒看到，隨著經濟社會對數字貨幣發(fā)展和運用的現實需求持續(xù)提升，全球各國中央銀行推動的數字貨幣面臨四大共同的理論和現實挑戰(zhàn)。
一是必須正確認識快速迭代的現代化數字支付工具對中央銀行貨幣調控的挑戰(zhàn)。從各類虛擬資產到當前的穩(wěn)定幣，都以支付工具形式出現，客觀上形成、滋長作為支付手段和流通手段的各類新興“貨幣”在金融體系外自我循環(huán)、流通中支付工具快速膨脹、掛鉤金融資產價格大起大落的風險。既要實現數字支付手段低成本、高效率優(yōu)勢，又能保證宏觀調控有效、市場發(fā)展有序，是各國中央銀行必須面對的現實要求。
二是必須正確處理數字現金（Digital Currency）發(fā)展與金融“脫媒”風險挑戰(zhàn)。相對于更加廣義的貨幣，現金具有實時支付特點，但除發(fā)行和回籠環(huán)節(jié)，現金流通脫離金融體系而獨立運行，并不需要金融中介提供交易流通服務。在貨幣金融理論上，現代銀行業(yè)的出現推動了現金轉變?yōu)殂y行體系內的存款，并通過發(fā)放貸款，不斷派生存款貨幣，這就真正實現經濟社會從古代現金（Currency）時代進入近現代貨幣（Money）時代。數字現金是現金的數字形式，數字現金錢包的生成和銀行存款兌換數字現金的行為等同于增加現金投放，減少了銀行體系流動性，降低了貨幣乘數。這是所有脫離銀行體系的數字支付手段已經且仍然繼續(xù)帶來的現實沖擊。
三是必須正確處理數字現金作為中央銀行負債與商業(yè)銀行責任的挑戰(zhàn)。數字現金作為中央銀行對公眾的負債，理論上不需要商業(yè)銀行等金融機構參與運營維護。但是在研發(fā)試點中，數字現金與流通中紙幣的權責關系存在明顯差異。商業(yè)銀行是數字錢包開立、場景開發(fā)和技術維護不可或缺的運營者，其服務伴隨數字現金流通全生命周期，對數字現金流通的安全性、可靠性、連續(xù)性、不可滅失性和“三反”（反洗錢、反恐怖融資、反逃稅）負有直接責任，事實上成為數字現金的責任主體。建立科學合理的權責對稱關系是數字現金機制設計中不容回避的問題。
四是必須正確處理兼容銀行賬戶的“中心化”管理與區(qū)塊鏈（分布式賬本，DLT）“去中心化”特點的挑戰(zhàn)。在貨幣作為支付手段的現實運行中，賬戶的優(yōu)勢在于保證客戶權益、符合反洗錢、反欺詐等監(jiān)管要求的規(guī)范性、合規(guī)性；區(qū)塊鏈的優(yōu)勢在于降低確權和信任成本。如何實現兩種模式的兼容并蓄是機制設計中的難點痛點。
針對現實挑戰(zhàn)，堅持問題導向，在DC/EP理論原型基礎上，經深入研發(fā)試驗，《行動方案》從機制上明確了數字人民幣將從數字現金時代邁入數字存款貨幣（Digital Deposit Money）時代。未來的數字人民幣是中央銀行提供技術支持保障并實施監(jiān)管、具有商業(yè)銀行負債屬性，以賬戶為基礎、兼容分布式賬本技術特點，在金融體系內發(fā)行、流通的現代化數字支付和流通手段，具備貨幣價值尺度、價值儲藏、跨境支付職能。
二、堅持“全局一本賬”的雙層運營架構
不同于加密資產甚囂塵上的“去中心化”（脫離中央銀行的貨幣發(fā)行）、“去媒介化”（脫離持牌、受監(jiān)管金融機構的貨幣流通和交易，進入體外循環(huán)）技術路線，中國人民銀行數字貨幣研究所完成了第一代原型設計（現金型數字人民幣1.0版），在全球率先試驗成功“中央銀行-商業(yè)機構”雙層運營體系。
一是在法律和經濟屬性上與現有銀行存款相同。自1668年瑞典中央銀行誕生、1694年英格蘭銀行成立以來，在現代金融體系中，貨幣發(fā)行與派生是“中央銀行-商業(yè)銀行”雙層架構下的成熟體系，中央銀行基礎貨幣發(fā)行和商業(yè)銀行貨幣派生操作構成了貨幣單一性、貨幣金融與實體經濟需要高度結合的重要基礎性制度。
2016年，中國提出了數字人民幣雙層運營體系，通過十年的實踐檢驗，被全球央行和國際組織廣泛認可，已經成為數字貨幣的通用標準，是確保貨幣體系體內循環(huán)、保障金融穩(wěn)定的基礎性制度?！缎袆臃桨浮吩贒C/EP理論框架下進一步優(yōu)化了“雙層架構”。在頂層中央銀行端，數字人民幣由中央銀行負責業(yè)務規(guī)則、技術標準制定，承擔相關基礎設施的規(guī)劃、建設和運營。在二層業(yè)務運營機構（以下簡稱“運營機構”）端，商業(yè)銀行在自身界面為個人、單位開立數字人民幣錢包，負責客戶的數字人民幣安全，提供流通支付服務，承擔相應的合規(guī)和反洗錢責任，納入存款保險范疇，與存款享有同等安全保障。非銀行支付機構為客戶提供的數字人民幣由客戶以自身的銀行存款兌換，屬于非銀行支付機構負債，依法納入數字人民幣保證金監(jiān)管。
二是防控金融脫媒和影子銀行風險。數字技術運用在顯著提升支付效率的同時，也帶來了現金漏損、金融脫媒、體外循環(huán)、反洗錢風險。為進一步明確運營機構責任和權利對稱關系，經反復驗證，《行動方案》規(guī)范了數字人民幣計量框架，將銀行類數字人民幣業(yè)務運營機構的數字人民幣納入準備金制度框架管理，其開立的數字人民幣錢包余額統(tǒng)一計入存款準備金交存基數。參與數字人民幣運營的非銀行支付機構實施100%的數字人民幣保證金。數字人民幣錢包余額按照流動性分別計入相應貨幣層次。這一制度安排在“雙層架構”基礎上，明確了客戶在商業(yè)銀行錢包中的數字人民幣是以賬戶為基礎的商業(yè)銀行負債，標志著數字人民幣由現金型1.0版進入存款貨幣型數字人民幣2.0版。
三是充分發(fā)揮現金支付優(yōu)勢和銀行賬戶收入優(yōu)勢的相容激勵。在貨幣履行支付手段職能上，實時結算、匿名和離線支付是現金在高度依賴終端、網絡、移動互聯的數字經濟時代不可替代的優(yōu)勢。《行動方案》提出“全面推進數字人民幣受理環(huán)境建設”，依托高效系統(tǒng)設計和全局一本賬實現實時結算，全面降低信息流與資金流分離的交易費用。同時，賬戶相對于現金的生息能力對個人和單位的激勵、存款貨幣有利于保持負債穩(wěn)定性對商業(yè)銀行的激勵，是任何貨幣創(chuàng)新工作中不容忽視的決定性因素。在“雙層架構”內，《行動方案》明確：銀行機構為客戶實名數字人民幣錢包余額計付利息，遵守存款利率定價自律約定。這一安排依據實質重于形式的思路，初步形成了相容性激勵安排。由此，銀行可以對數字人民幣錢包余額自主開展資產負債經營管理，由存款保險依法提供與存款同等的安全保障。對非銀行支付機構而言，數字人民幣保證金與非銀行支付機構客戶備付金無差異。
三、堅持兼容賬戶型管理優(yōu)勢和區(qū)塊鏈效率優(yōu)勢
習近平總書記對金融創(chuàng)新有明確要求，“要扎根于為實體經濟服務、適應消費者和投資者需要進行金融創(chuàng)新”。與一些國際組織和中央銀行所探索的單純區(qū)塊鏈技術模式不同，自2016年起，中國的數字人民幣走的是一條“兼有賬戶和價值（區(qū)塊鏈技術）特征的混合式架構”發(fā)展路線，始終把實體經濟貨幣支付需求作為出發(fā)點和立足點。當前，加密資產和穩(wěn)定幣以價值型為基本技術路線，由此形成的一種流行判斷是，只有區(qū)塊鏈的運用才是真正的數字貨幣。中國的試點和實踐證明，以賬戶為基礎，運用智能合約等數字技術，可以實現更低成本、更高效率的數字貨幣支付服務。在海量零售和批發(fā)環(huán)節(jié)，依托賬戶實現數字技術運用，保持中心化和管理有效性；在需要增進信任的特定場景，依托區(qū)塊鏈實現協(xié)同交易，保持對新技術與新場景的適配性，是數字人民幣審慎探索、充分論證、周密試驗后的中國特色混合模式創(chuàng)新。在賬戶基礎上，數字幣串、智能合約和區(qū)塊鏈等數字技術的綜合運用，使數字人民幣由電子支付進入數字支付時代。
一是堅持在賬戶體系內推動數字貨幣和智能合約技術運用。數字人民幣研發(fā)試點不是另起爐灶，而是依托銀行賬戶作為支付基本單元的成熟管理優(yōu)勢?！缎袆臃桨浮访鞔_了“賬戶體系+幣串+智能合約”的數字化方案，提出升級現有賬戶體系，在新型賬戶（數字人民幣錢包）基礎上推動新興技術應用，提升人民幣發(fā)行、流通、支付等各環(huán)節(jié)的數字化、智能化水平，升級數字人民幣智能合約生態(tài)服務平臺，支撐構建智能合約開源生態(tài)體系。一方面，賬戶可以融入銀行現有業(yè)務體系，具有規(guī)范性、合規(guī)性、可識別、互通性強的優(yōu)勢。結合可編程能力和智能合約，數字人民幣在拓展服務金融“五篇大文章”場景方面，具有獨到的精準性和可達性優(yōu)勢，如創(chuàng)新供應鏈上下游金融解決方案、促進“碳普惠”體系智能化發(fā)展、強化預付資金管理等金融消費者保護、服務智慧養(yǎng)老等場景處于持續(xù)躍遷態(tài)勢。另一方面，幣串和數字人民幣傘列錢包體系的監(jiān)管穿透性和多級資金管理能力在公用事業(yè)、醫(yī)保社保、企業(yè)集團司庫管理、綠色能源交易、國庫資金運營等閉環(huán)領域具備低成本、高效能運用前景。
二是利用區(qū)塊鏈等新型金融科技手段支持服務金融“五篇大文章”和跨境支付效率提升。在眾多數字化手段中，區(qū)塊鏈技術具有難以篡改、可追溯、多源信息共享、多方對等協(xié)作等技術特性，在證券結算、產權轉讓、交易登記、供應鏈金融等行業(yè)應用具有優(yōu)勢，有望在復雜金融場景下實現物流、資金流、單據流等“多流合一”，重塑多個利益相關方之間的信任建立機制。
《行動方案》提出，在上海設立數字人民幣國際運營中心和進一步推廣多邊央行數字貨幣橋，都是區(qū)塊鏈技術在數字人民幣層面的現實運用。在數字人民幣國際運營中心，基于成方鏈底座建設區(qū)塊鏈服務平臺和數字資產平臺并實現了“統(tǒng)一賬本、業(yè)務分域”，提供鏈上結算工具和跨鏈轉接能力，探索有利于穿透式監(jiān)管的合規(guī)資產數字化創(chuàng)新，支持票據、貿易融資工具、碳排放權等的鏈上發(fā)行、登記、托管和資金結算，逐步形成7*24小時運行、一點對接、服務多元、貨幣聯通、系統(tǒng)聯通的優(yōu)勢。多邊央行數字貨幣橋側重發(fā)揮區(qū)塊鏈的分布式賬本技術特點，著力解決各司法轄區(qū)的“業(yè)務主權和貨幣主權”問題，有效實現各參與主體身份對等、權力對等、責任對等、利益對等，在所有參與主體之間實現數據同步。下一步，數字人民幣跨境使用將持續(xù)通過技術迭代，持續(xù)擴大接入范圍，降低服務成本，助力跨境貿易和投融資便利化，支持離岸金融業(yè)務創(chuàng)新，推動高水平、制度型開放。
展望未來，數字人民幣的業(yè)務技術模式選擇將堅持以滿足實體經濟需要為根本出發(fā)點，對賬戶型、價值型數字貨幣發(fā)展方向采取兼收并蓄、審慎取舍的原則，推動數字人民幣滿足不同場景、不同經營主體需求。
四、堅持筑牢數字人民幣發(fā)展的“防波堤”“防浪堤”
習近平總書記反復強調，金融工作要堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破；要積極進取，把該立的抓緊立起來，在穩(wěn)住陣腳、穩(wěn)住基本態(tài)勢中不斷解決問題，不斷前進。穩(wěn)步發(fā)展數字人民幣，首要在穩(wěn)，不斷健全風險防控安全網建設。
一是以管辦分離確保功能監(jiān)管全覆蓋?！缎袆臃桨浮访鞔_，在“管”的層面，中國人民銀行建立數字人民幣管理委員會，統(tǒng)籌相關業(yè)務條線，在各自職責范圍內進行功能監(jiān)管，形成合力。在數字貨幣研究所設立自律辦公室，牽頭制定并推動落實數字人民幣運營展業(yè)自律規(guī)范，指導參與機構建立健全市場激勵機制。在“辦”的層面，確保系統(tǒng)運行安全性連續(xù)性。在數字貨幣研究所管理下，數字人民幣運營管理中心和數字人民幣國際運營中心分別負責央行端數字人民幣系統(tǒng)和跨境業(yè)務系統(tǒng)的建設運行和安全防護，形成支持國內國際雙循環(huán)的“兩翼”格局。管辦分離，為數字人民幣“管得住、能創(chuàng)新”提供了機制保障。
二是與時俱進推進監(jiān)管技術和能力建設。當前，人工智能和大數據技術正賦能新一代金融監(jiān)管技術。通過數字人民幣體系數據全局治理可有效提升業(yè)務數據質量，以“總對總”監(jiān)管數據接口、在區(qū)塊鏈服務平臺上增設監(jiān)管節(jié)點，可提高監(jiān)管部門獲取數據的實時性和有效性，實現靈活高效、智能化識別風險。緊盯抗量子密碼體系、算力和智能合約等新技術發(fā)展趨勢，持續(xù)更新迭代，以自主可控、安全可靠的基礎設施為支撐，有效防范金融風險、維護金融穩(wěn)定。
站在新的起點，數字人民幣立足“雙層架構”，始終堅持守正創(chuàng)新，把服務實體經濟作為根本宗旨，有力有效防控風險，科學穩(wěn)健推動數字現金與電子支付穩(wěn)步走向數字貨幣與數字支付，努力為實現“強大的貨幣”注入科技和時代動力，夯實金融強國建設的現代化貨幣基石。
（作者系中國人民銀行黨委委員、副行長）
來源：金融時報
作者：陸磊
